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주요 내용은 수도권 외 지역의 회원제골프장에 한하여 2년간 한시적으로 취득세 중과세를 폐지하고, 토지분 및 건축물분 재산세율을 인하하는 것이다(지방세법 제112조 제2항, 동법 제188조).
또한, 수도권 밖에 소재하는 회원제골프장원형보전지에 대한 별도합산 과세특례를 적용하고 개별소비세를 면제하는 조치를 취하게 된다(조특법 제104조의 12, 제112조 신설).
본고는 골프라는 체육서비스산업이 갖는 토지 사용의 특수성을 타 산업과비교하여 살펴보고, 중앙정부와 지방자치단체가 추구하는 국세 및 지방세의 세목별 과세원칙 관점에서 현재의 골프서비스에 대한 수요자 및 공급자(사업자)과세제도의 문제점을 검토하는 것을 목적으로 한다.
최근의 골프에 대한 조세정책 변화는 여전히 진행형이며, 대체로 대중골프장이나 비수도권 골프장 등에 대해서는 예외를 만들어가는 접근법에 기초하고 있다고 판단된다.
지난해 세법개정 당시 정부는 이용자에 대한 소비세나 사업자에 대한 사업용자산과세 등 관련되는 기준과세제도(Baseline taxation)를 바꾸기전에 2년간 시범사업(pilot test program)으로 시행해 보고 정책 효과를 평가한 후 기준과세제도에 관한 정책 변경을 논의하자는 현실적 태도를 취하였다.
과연 지난해의 골프장 관련 세제정책 변화가 소기의 취지 및 정책의도를 얼마나 실효성 있게 달성하였는지, 또 실효성을 과연 제대로 평가할 수 있는지는 매우 어려운 과제이다.
예를 들어, 세제 변화 이외의 환율 변동에 따른 국내골퍼의 해외골프여행 수요 감소나 해외골퍼의 국내골프장 이용 증가 현상을확인할 수 없는 등 해당 정책 변화 이외의 여타 요인들에 의한 효과를 구분하는것이 어렵기 때문이다.
■골프장사업과 토지사용의 특이성골프장사업은 사업주체나 운영방식에 불문하고, 그 서비스생산에 있어서 토지의 외연적 이용(extensive use)1)이 불가피한 생산함수적 특징이 존재한다.
대중골프장이든 회원제골프장이든 골프라는 레저 및 체육을 즐길 수 있는 서비스를 제공하고 수요하는 공간적 장이라는 측면에서는 차이점이 없다고 할 수있다.
다른 종류의 소비재화나 서비스와 달리 서비스 생산을 위해 상당히 넓은 지표(ground surface) 면적을 필수적 투입요소로 하는 산업이라는 특이성이 부각되는데, 이는 골프라는 측면에서는 유사한 골프연습장이나 스크린골프장과 달리 토지를 집약적으로 사용할 수 없으며 도심지역에서 확보하기 어려운 규모의 토지를 필요로 하기 때문이다.(중략)기본과세제도(Baseline Taxation) 측면에서, 우리나라의 골프장(골프사업자)에 대한 토지세 과세정책은 오랜기간 동안 이러한 산업적 특이성이 감안되고 배려되지 못한 측면이 많이 있었다.
그 이유는 골프장 이용자들이 고소득 부유층이라는 사회적 인식 때문에 세제우대 혜택 부여에 대한 국민적 거부감이존재했고, 골프장 주변의 농업 및 산림지역 주민공동체와의 환경관련 갈등문제 등이 주요 요인들이었다.
2005년부터서비스산업 선진화방안으로 골프장사업에 대한 기존의 사치성 차원의 규제를 완화하고, 골프산업을 제조업과 동등한 생산적 산업의 하나로 인정하려는 시각 변화가 나타나기 시작했다.
그리고 경제발전에 따른 소득증가로 골프인구가 급증하자 국내의 고가 골프이용료를 회피하는 해외원정 골프관광객의 증가와 회원권 거룀의 급등 현상이 정책 전환을 하는 계기가 되었다.
물론 해외관광객들이 관광패키지중 일부로 국내 골프장을 이용한다는 측면에서 보면 국내 골프장의 국제적 격경쟁력은 매우 취약한 실정이라고 판단된다.
골프장 이용서비스요금이 국제적 격경쟁력을 가질 수 없는 이유는, 골프장업을 위한 가장 중요한 투입요소인 토지를 저가로 확보하기가 용이하지 않고, 토지에 대한 과세정책이 여전히 수도권지역 내에는 수요억제적 목적을 위해 합산누진과세 등 중과정책을 기본으로 하기 때문이다.(중략)그렇다면 전 국토면적의 0.5% 미만을 차지하는 범위내에서 친환경적이고 보전산림을 잘 활용한 골프장 건설로 서비스산업으로서 부가치를 창출할 수 있다면 기존 용도의 토지를 골프장용 토지로의 이용 전환은 그리 큰 규모라고할 수 없다는 판단이다.(중략)그러므로 토지격이 상대적으로 높은 우리나라에서 격에 따른 종가세구조로 토지과세를 하는 기존 과세정책하에서는, 골프장 용지의 토지세 부담이 높더라도 골프 및 골프장 수요 증가 때문에 이용자왔 전가될 가능성이 높을 것이다.
2007년 한국관광공사의 관광수요 예측자료에 의하면, 현재로서는 우리나라 골프서비스산업이 서비스수출 효자종목으로 발전할 가능성은 낮다고 판단된다.
골프서비스는 부동산 관련업이 갖는 위치 의존성(location dependency) 특성 때문에 국제간 서비스교역에서 완전교역재와 국내재화의 중간영역에 속한다.
따라서, 아시아권내 주변국들과의 격경쟁력도 그린피 등 단순 이용료뿐만 아니라 여행·숙박 등 기타 부수비용도 감안해야 하고 격 외의 질적 요인들도 골프서비스의 국제경쟁력을 결정할 것이다.
현재까지 논의되는 여행수지 개선효과 등은 내국인의 수입수요(해외골프여행)를 대체하는 차원일 뿐 외국인 골프여행객을 유치하는, 즉 서비스수출산업으로까지의 발전을 염두에 둔 것은 아닌 것으로 판단된다.
궁극적으로 규제·조세·부담금 등의 제도적 요인들을 주변국 수준으로 맞추어 준다고 하더라도, 고지가, 높은 노동집약성과 높은 인건비 등의 요인으로 격경쟁력이 없다면 타산업과 비교하여 골프장산업에 대해 과도한 지원은 기대하기 어려울 것이다.(중략)■회원제 골프장및 대중골프장의 구분과 차등과세제도와 문제점소유 및 지배구조 측면에서 골프장의 법적 실체 및 조직, 그리고 운영방식에서 회원제골프장과 대중골프장은 어떠한 차이가 있는지 살펴보자.
영미식 회원제 골프장(Private Membership Golf Club)은 회원에 가입하거나 회원의 동반자로서만 이용가능한 골프장으로 지분소유형 골프장 회원권과 비지분소유형 회원권으로 구분된다.
전자는 주주로서 골프장의 소유와 운영에 참가하는 반면, 대중골프장(Public Course)은 누구왔나 개방되어 있는 골프장으로 자지방자치단체가 운영하는 경우 시영 골프장(municipal course)이라 하여 지역거주민왔 이용요금 할인혜택을 부여하고 있다.
일본의 골프장은 사단법인제, 주주제, 예탁금제의 3가지 회원제 형태가 65% 이상을 차지하고 순수비회원제는 15%를 차지하며 나머지 20%는 혼합형태로 운영되는데 대규모기업형 골프장들은 용이한 투자자금의 조달을 위해 위탁금회원제를 선호하여 주류를 이루고 있다.
우리나라는 1960년대 골프장 건설이 시작되면서 당시 일본에서 유행하던 예탁금 형태의 회원제를 받아들였으므로, 과거 허용되었던 일부 주주회원제 골프장과 소유·운영 및 이용에 있어 회원의 영향력이 일부 인정되는 사단법인제를제외하고는 대부분 회원제는 일반예탁금회원제이다.
우리나라는 회원제와 대중골프장간 전환과 동일 사업자의 회원제 및 대중골프장 병설이 가능하다.
예탁금 회원제골프장의 회원권의 법적 실체는 회원의 해당 골프장에 대한 우선적 및 차별적이용권과 예탁금반환청구권을 전제로 한 채권적 법률관계이므로, 골프장내 토지나 건물 등 부속 부동산에 대한 물권이나 공동소유자로서의 지분권, 그리고 사단법인의 사원권 등이 부인되어 소유나 경영에 관여할 수 없다.
대중골프장은 회원제골프장과 달리 골프장 이용에서 있어서 회원과 대중 간의 차별이 없을 뿐 민간 사적재화·서비스를 예약 후 구매·소비하는 곳이고, 미국의 시영골프장(municipal course)에서와 같은 공공성과는 아무런 관련이 없다.
결국, 대중골프장과 회원제골프장과의 가장 큰 차이는 소비자 측면에서는서비스이용의 대중 접근성에서 찾을 수 있고, 공급자 측면에서는 지배구조 및운영조직에서 찾을 수 있다.
그러므로 이용자 및 사용자에 대한 차등과세의 합리성이 판단되어야 할 것이다.
과거 참여정부하에서는 매년 골프회원권에 대한 재산세 과세 입법논의가제기되었다.
골프장이라는 특정 체육시설물에 대한 배타적 이용권 및 위탁보증금 반환청구권이 실체인 골프장회원권이 골프 이용자의 급격한 증가 상황에서경제적 지대가치(economic rent)를 갖게 되어 자산으로 거래되면서 급등하였기 때문이다.
주주형 회원제골프장의 경우는 골프장의 사업용 부동산자산에 대해 1차적 재산세 과세 후 이를 기초로 파생된 주식에 대한 2차적 재산세 과세라는 이중과세문제가 발생하지만, 위탁금 회원제 골프장의 회원권에 대해서는 재산세 과세가 법리적으로 완전히 불가능한 것은 아니다.
한편 특정체육시설물에의 입장행위에 대해서만 물세(物稅)로서의 개별소비세를 부과할 경우, 경제인의 행위중 소비행위 대상물별로 차등과세하는 인세(人稅)로서의 성격도 내포하게 된다.
우리나라 소비과세의 근간은 부가치세이고 이를 보완하기 위해 특정한 물품에 대한 소비 및 특정장소에의 입장 및 유흥음식행위에 대해 개별소비세가 부과되고 있다.
현재 입장하여 관련 설비 및 용품을 이용하므로 개별소비세를 부과하는 장소로 특정된 것은, 경마장(500원), 투전장소(1만원), 카지노(5만원), 경륜장·경정장(200원)과 같은 사행성 행위장소와 골프장(1.2만원)이다.
대중골프장과 비수도권 회원제골프장에 대해 개별소비세가 부과되지 않도록 개정된 것으로 미루어 골프장 입장 후 골프활동 그 자체는 사치성 및 호화성 물품소비와 유사한 행위는 아닌 것으로 판단된다.
골프장 입장자들이 모두 내기골프만 친다고 볼 수 없으므로 수도권 내 회원제골프장 이용의 경우까지도 포함하여 체육·레저 목적이 서비스의 본질이므로 개별소비세 과세대상으로 지속적으로 유지하기는 곤란하다고 판단된다.
만일 수도권 회원제골프장에의 입장 및 이용자가 고소득자라고 추정하여 부가치세에 추가하여 개별소비세를 부과함으로써 소득재분배 목적을 추구한다는 인세적(人稅的) 차원의 과세논리라면, 소비과세보다는 회원권 양도에 대한양도소득세나 재산보유과세 쪽에서 해당 목적을 추구하는 것이 조세정책상 더욱 실효성이 있을 것이다.
다음으로 개별소비세 차등과세에 따른 탈세 및 경제적 비효율성 문제에 대해서 검토해 보자.
대중골프장과 회원제골프장 간 병설(겸용) 허용에 따라 소비자는 예약할때나 라운딩 후에도 대중골프코스를 이용하였는지 회원제골프코스를 이용하였는지 여부를 알 수 없고 세정당국도 개별소비세 세원관리를 사업자의 성실신고에 의존할 수 밖에 없는 실정이다.
2007년 개별소비세를 납부한 158개 회원제골프장은 1,446만명의 입장인원으로 1,735억원의 개별소비세를 부과하였는데, 골프장경영협회의 동년 회원제골프장 이용객 수는 1,484만명으로 나타나 37.8만명의 차이를 보이고있다.
■현행 골프장 부동산에 대한 보유과세제도골프장 사업용부동산에 대한 보유과세제도는 회원제인지 대중골프장인지, 그리고 수도권인지 비수도권 및 제주도인지와 같은 사업장의 입지에 따라 매우 다양한 차등과세구조를 유지하고 있다.
골프장사업 부동산 보유과세의 기본틀은 수도권 소재 회원제골프장은 가장 무겁게 과세하고 제주도 및 대중골프장은 가장 가볍게 과세하고 그 중간에 비수도권 회원제골프장의 세부담을 결정하는 형태를 띠고 있다.
건물에 대해서는 지방세 과세표준액에 따른 지방세만 부과되지만, 토지의경우 지방정부가 부과하는 지방세로서의 재산세와 중앙정부 국세로서의 종합부동산세가 이원적 구조로 과세되면서도 개발지인지 원형보전지인지에 따라 세율 및 과표율에서 차이가 난다.
따라서 지방회원제 골프장에 한해 지방세(예:취득세, 재산세)를 통한 세제지원정책은 해당 지방자치단체의 세수결손분에 대한 중앙정부 차원에서의 보전계획이 마련되어 세수 중립성이 유지되어야 관할지방자치단체가 호응할 수 있는 여건이 된다는 재정적 측면의 제약조건이 존재한다.
한편, 2008년 말 재산세 및 종부세법이 개정시 과표구간이 넓어짐에 따라 골프장 관련 보유과세 세부담도 많이 경감될 전망이다.
골프장용 토지가 종합합산 과세대상일 경우 5억원을 공제한 금액에서 80%의 공정시장가액비율을 곱한 과세표준에 5억원 이하에 대한 0.75%, 15억∼45억원에 대한 1.5%, 45억원 초과에 대한 2%의 대폭 경감된 세율이 적용된다.
또한 별도합산 대상 토지라 하더라도 80억원을 공제한 금액에 70%(09년)→75%(10년)→80%(11년)의 공정시장가액비율을 곱한 금액을 과세표준으로 하여, 0.5%(200억원 이하), 0.6%(200억∼400억원), 0.7%(400억원 초과)의 초과누진세율이 적용되도록 변경되었다.
과거 수도권지역 18홀 기준 신규 골프장의 평균 초기투자비용 1천억원중 650억∼700억원이 토지매입비용이고 공시지가의 시가반영률, 그리고 과표율(공정시장가액비율)을 감안할 때 종합합산과세대상 유형의 토지가 많은 수도권회원제 골프장의 경우 종합부동산세까지 감안하면 한계실효세율이 과거 3%를 넘을 수 있었으나 세법개정에 따라 0.5% 정도로 크게 낮아질 전망이다.(중략)■결론 및 정책 시사점(중략).
골프장의 사례에서 볼 수 있듯이 산업활동에 있어서 노동-자본-토지간의 결합관계가 산업별로 차이가 있음에도 이를 기본과세제도 입안시 반영하지 못한 채로 설계되거나 그 이후 경제상황 변화에 따라 수정·보완되지 못한 측면이 있다.
그리고 장기간 이를 기준과세제도로 삼으면서 예외적으로만 입지(location)및 운영구조에 따라 세분화하여 토지세 세부담을 차별화함으로써 경제적 비효율성이라는 부작용이 가중된 부분도 있다.
전술하였듯이 토지를 집약적으로 사용하는 것이 원천적으로 불가능한 일부 서비스산업의 필수투입요소인 토지에대해, 기준(baseline)이 중과하지 않는 분리과세대상이면서 예외적으로 낮은 누진합산과세인 별도합산대상 유형으로 과세처리하는 것이 기본틀이 되었어야했다고 사료된다.
또한 자연환경보전을 위해 법규에 의해 일정비율의 토지에 대해 원형보전지로 유지하면서 과세유형대상 토지분류 중 종합합산대상으로 분류하고 또 종합부동산세까지도 부과하는 것은, 사권제한토지에 대한 보상적 경감조치라는 보편적 토지세 원칙에 부합하지 않으므로 개편의 필요성이 높다고 할 수 있다.
오히려 개발제한구역내 사권제한토지를 준용하거나 보전녹지용도에 준하는 세부담 수준으로 분리과세하는 것이 타당할 것이라는 판단이다.
과세대상토지를 분리과세 그리고 별도합산 및 종합합산 과세대상 유형으로 구분하는 것은 기본적으로 인간이 이상적으로 토지공간을 이용하는 개념이 전제된 계획경제적 발상에 기인한다.
우리나라의 경우 많은 다른 나라들에서는토지이용에 관한 규제제도, 예를 들어 지역·지구·구역지정제도나 이용행위 허가·인가·승인제도를 통해 달성해야 할 정책목적을 조세라는 정책수단으로달성하려 함으로써, 조세가 갖추어야 할 바람직한 특성인 경제적 비효율성의 최소화가 항상 우려되던 토지세제 운영 경험을 갖고 있다.
예를 들어, 허가당국이 산림보전지역 내 토지를 골프장용지로 사용하는 것을 허가하고 나서 과세당국은 토지분 재산세로 중과세하는 경우 그 행정행위를 어떤 의미로 해석해야하는지 고민하게 된다.
대부분의 선진국들은 특정 토지 내에서의 이용행위를 토지이용계획(planning) 차원에서 제한하는 경우 철저하게 준수되면서 오히려 사권제한에 따른 보상적 차원에서 보유세 감면이 이루어지는 것이 보통이다.
반면 우리나라는 규제도 제대로 지켜지지 않아 허가·인가받아 등록 됨으로써 사후관리 대상이 되어야 할 경제행위가 용인되면서 추가적으로 중과세라는 세금제도를 도입하여 효과를 보려고 한 시도로 이해될 수 있을 것이다.
토지소유구조의 개편이나 지가안정과 같은 중앙정책당국의 정책 목적은 대부분 실효성이 낮았다는판단이다.
현재의 분리·별도합산·종합합산 과세대상 유형구분은, 일단 분리하여 중과나 경과하는 토지들을 제외하고 나면, 다음 단계로 별도합산과세대상 유형인지를 판별하고, 마지막으로 나머지는 모두 종합합산과세대상으로 처리되므로,별도합산 유형이 중요한 의미를 갖게 된다.(중략)골프장용지에 대한 보유세제는 산업적 토지사용의 특이성이 감안되지 못한 토지세제의 한 사례로, 향후 전반적 재산(보유)세 체계 개편을 앞두고 토지세제도의 하부구조로 어떻게 설계할지를 검토할 때에도 매우 중요한 시사점을 제시할 것이다.
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